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El edificio España, en el centro de Madrid. Imagen: David Fernández.

Ley de suelo en Madrid: como si la burbuja nunca hubiese existido

El proyecto de ley de suelo de Cifuentes consolida la ordenación del territorio y la ciudad como un negocio privado, obviando que su objetivo debería ser mejorar el espacio en el que habitamos.

Texto: Raquel Rodríguez. Urbanista y miembro del Instituto DM
Fotografía: David Fernández

La nueva ley del suelo que el PP pretende aprobar en la Comunidad de Madrid se transformará en una nueva herramienta para potenciar el sector de la construcción, como si nunca hubiera estallado la burbuja y no hubiera ninguna lección que aprender.

Desde la configuración del sistema de planeamiento en 1956, la construcción de las ciudades en este país ha estado encerrada dentro de la misma contradicción que a día de hoy sigue sin estar resuelta. Son los poderes públicos los únicos agentes con potestad para definir cuánto, cómo y dónde debe desarrollarse o transformarse la ciudad. La toma de decisiones sobre el destino de los suelos provoca automáticamente un incremento de su precio, al permitir que un patatal o una zona industrial en desuso se conviertan, por ejemplo, en un nuevo y flamante desarrollo residencial.

Esta contradicción sería otra si fuera la administración pública la que ejecutase sus previsiones. Pero la historia de las ciudades españolas confirma que en la gran mayoría de los casos es el propio sector inmobiliario el encargado de desarrollar las propuestas de la administración. Este reparto de papeles introduce la necesidad de rentabilizar cualquier operación y fomenta los procesos de especulación que afectan directamente al precio de los productos finales, ya sean suelo o viviendas.

El nuevo texto de Cifuentes no solo no pone remedio a esta contradicción, sino que da por hecho que debe mantenerse y perpetuarse el modelo, señalando en multitud de ocasiones a lo largo del texto la apuesta por el sector inmobiliario como principal agente en la construcción de la ciudad, lo que resulta en una ley diseñada exprofeso para fomentar de nuevo el sector de la construcción, sean cuales sean las consecuencias sobre los habitantes de las ciudades. La función social y el interés general de la planificación y la construcción del territorio desaparece en afirmaciones tan rotundas como la siguiente: “La actividad urbanística se ejerce en el marco del derecho de propiedad del suelo, de la libertad de empresa y, en su caso, de la iniciativa pública empresarial, bajo la dirección y el control de las Administraciones Públicas y con sumisión al ejercicio de cuantas funciones públicas corresponda”.

Limitación de dotaciones y zonas verdes

Consciente de dicha contradicción desde 1956, el marco legal existente articula mecanismos que permiten la compensación de las plusvalías que provoca la simple acción de decidir el futuro de la ciudad y del territorio. Dichos mecanismos se van depurando a lo largo de las diversas normas calibrando el pulso entre la avaricia de los promotores y la necesidad de producir una ciudad que garantice una mínima calidad de vida a sus futuros ciudadanos.

Como parte de dicha compensación se encuentra el suelo que deberán ocupar las zonas verdes y las dotaciones (colegios, centros de salud, bibliotecas…) que los propietarios están obligados a ceder a la administración en cada una de los desarrollos. Así, los nuevos crecimientos, ya sean residenciales o terciarios, se realizan garantizando un adecuado equilibrio entre los nuevos ciudadanos que habitarán o utilizarán dicho espacio y los servicios públicos mínimos que serán necesarios para el desarrollo de un tejido urbano con una mínima calidad de vida.

La conclusión es clara: si al sistema inmobiliario no le salen las cuentas, se reduce la calidad de la ciudad

Es la propia ley de suelo la que señala la proporción del suelo destinado a dotaciones y zonas verdes en función de la futura superficie a construir. Cuando en 2001 se aprueba la primera ley de suelo autonómica en la Comunidad de Madrid, dicho estándar se situaba en los 120 m² de suelo por cada 100 m² construidos en el suelo urbanizable y 100 m² en el suelo urbano no consolidado. Cuando estalla la burbuja inmobiliaria, Esperanza Aguirre modifica dicho estándar en dos años consecutivos, 2010 y 2011, reduciéndolo hasta los 50/100 m² . El objetivo era amortiguar las pérdidas económicas que estaba sufriendo el sector inmobiliario en plena crisis económica.

La conclusión es clara: si al sistema inmobiliario no le salen las cuentas, se reduce la calidad de la ciudad. La nueva ley de Cifuentes agudiza aún más la situación, limitando el estándar a 30/100 m² y posibilitando que en municipios menores de 5.000 habitantes se reduzca hasta los 15, como si vivir en un contexto rural supusiera que no hace falta ir al colegio ni a la biblioteca ni al médico…

Mantra con truco

La revisión efectuada tanto por Esperanza Aguirre como por Cifuentes parte del mantra de que el estándar de Madrid es muy alto respecto al recogido en la legislación de otras comunidades autónomas, aunque como todo mantra, tiene su pequeño truco. En Madrid el viario –accesos y calles– se incluye como parte del suelo que se ha de ceder, mientras que en otras autonomías esto se da por sentado: el viario por regla general tiene el objetivo de servir y dar acceso a las parcelas ocupadas por los usos lucrativos, que no podrían desarrollarse ni entrar en funcionamiento sin él. No contribuye por sí mismo ni en la misma intensidad a la mejora de la calidad de las ciudades como lo puede hacer un colegio, un centro cultural o un parque infantil.

Con la nueva regulación de la ley, las dotaciones quedarían reducidas a 9/100 m² de zonas verdes y a 0.9 en municipios menores de 5.000 habitantes. Por si esto no fuese poco, se abre la posibilidad de rentabilizar el subsuelo de las dotaciones o de asignar aprovechamiento a los sistemas generales.

Vista aérea del Ensanche de Vallecas, en Madrid. Imagen: David Fernández

Vista aérea del Ensanche de Vallecas, en Madrid. Imagen: David Fernández

Pero las cesiones de zonas verdes y suelo para dotaciones no son la única forma de que las plusvalías que la acción pública genera reviertan en el conjunto de la comunidad. Los promotores deben correr con los gastos de la construcción de las calles e infraestructuras básicas (agua, alumbrado, energía eléctrica, alcantarillado, saneamiento, etcétera), conectar dichas instalaciones con la ciudad existente –de modo que se garantice que cuando alguien abra el grifo en su vivienda salga el agua– y ceder el 10% de los beneficios de la operación a la administración.

De esta concepción cabe sacar varias conclusiones. La primera es que la nueva edificabilidad o los nuevos usos previstos no son regalos a los propietarios de suelo. Si suponen un incremento de la expectativa de valor del suelo, deben devolverse una parte de las plusvalías generadas al conjunto de la comunidad de la manera que señale la ley.

Ley poco audaz

En un contexto socioeconómico como el actual, en el que el sector inmobiliario ha cambiado el foco de atención en la producción de la ciudad, hubiera sido preciso una ley mucho más valiente capaz de hacer frente a las expectativas económicas del sistema inmobiliario sobre la ciudad existente. Los efectos negativos y las contradicciones de la construcción de nueva ciudad son evidentes, pero su traslado al tejido habitado puede conllevar efectos negativos sobre el conjunto social.

La ley parte de la base de una recuperación de las plusvalías desigual entre las distintas situaciones y renuncia a plantear herramientas que permitan incidir en los desequilibrios urbanos. No se entiende por qué la reversión de las plusvalías es menor en el caso del suelo urbano consolidado donde se encuentran las mayores rentabilidades, salvo que se asuma desde la ley que la propia especulación hará que los beneficios del operador privado sean algo más ajustados o que el riesgo que se asume y la inversión inicial serán mayores.

Hubiera sido preciso una ley mucho más valiente capaz de hacer frente a las expectativas económicas del sistema inmobiliario sobre la ciudad existente

Tampoco se entiende por qué se elimina el límite que contenía la ley anterior impidiendo aumentar la densidad si no se garantizaba un mínimo equilibrio entre suelo dotacional y usos lucrativos. Este mecanismo se utiliza también en las áreas a rehabilitar, incluidas aquellas que presenten deficiencias y carencias sociales de especial gravedad.

La ley pretende pagar el coste de la rehabilitación, tradicionalmente resuelto a través de subvenciones públicas, con nuevas edificaciones privadas que incrementarán el número de usuarios, lo que supone aumento de las carencias de dotaciones y zonas verdes en áreas ya infradotadas. También desaprovecha la oportunidad de construir suficiente vivienda pública o protegida dentro de la ciudad existente. En un momento en el que las previsiones de nuevos desarrollos están prácticamente congelados, no tiene sentido vincular la política de vivienda con la expansión de la ciudad. Esta decisión, además, acrecienta la segregación social de las ciudades.

Deberes del propietario

La segunda conclusión que cabe extraer es que esa nueva edificabilidad o esos nuevos usos forman parte de los derechos del propietario, pero también, de sus deberes. La ordenación que los poderes públicos establecen sobre el territorio no debe entenderse como una posibilidad que tienen los propietarios, sino como una obligación a cumplir, trasladando la función social de la propiedad que la Constitución Española señala en su artículo 33.

Con el fin de acotar dicho deber, la ley de Cifuentes plantea plazos concretos, proponiendo la expropiación de los terrenos en el caso de su incumplimiento. Esta medida vuelve a ser una solución más para el propietario que para la administración. Máxime si se tienen en cuenta las valoraciones que surgen de las sentencias judiciales, y la ausencia de herramientas para revertir los procesos en marcha que se entienden inviables y que han quedado congelados tras la crisis: no hay herramientas que faciliten el paso del suelo urbanizable a no urbanizable ni en áreas a medio urbanizar o a medio construir.

La reducción del suelo urbanizable, uno de los eslóganes más vendidos desde la comunidad de Madrid, es una falacia. Interviene solo en aquellos suelos que ahora mismo carecen de cualquier expectativa de desarrollo y que en muchos casos ya se paralizaban técnicamente a través de la evaluación ambiental. La esperada reversión de los desmedidos crecimientos planificados y sin expectativas no se aborda, mientras deja abierta la posibilidad a futuro en espera de que los tiempos de la burbuja retornen.

Cualquier ley del suelo debe entenderse como el marco en el que se establecen las reglas del juego para el desarrollo y la mejora de las ciudades y del territorio. Distribuye los papeles entre los distintos agentes que intervienen en el proceso. Y acota los futuros beneficios que puedan sacarse. El proyecto de ley consolida la ordenación de nuestro territorio y de nuestras ciudades como un negocio privado, obviando que su objetivo debería ser mejorar el espacio en el que todos habitamos.

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